宗良 中国银行国际金融研究所首席研究员 

  实施以管资本为主的国有金融资产管理体制改革，科学定位管理目标、明确管理责任主体、优化管理方式方法，是推进国有金融资产管理体系和管理能力现代化的主要内容。近日，中共中央、国务院发布了《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》的出台标志着我国国有金融资本管理正在迈向科学化、精细化管理新阶段，对于提高国有金融企业经营效率、增强竞争力、有效防范和化解金融风险，打造新时代现代化金融体系具有重要意义。

  一、优化国有金融资本管理是新时期建设现代金融体系的必然选择 

  近年来，我国在国有金融资产管理体制改革方面取得了明显进展：一是国有金融资本规模稳步增长，金融机构实力大幅提升。我国国有商业银行从十几年前“技术性破产”的边缘走上了良性发展轨道。根据2017年英国《银行家》数据，共有126家中资银行入围全球1000家大银行榜单，其中17家中资银行入围前100名。2017年我国有4家银行进入全球系统性重要银行榜单。二是形成了市场经济条件下国有金融资产管理框架和体系。目前已经确立了“分业经营、分业监管、多线管理”的金融企业管理格局，有关部门分别从不同的角度直接或间接地履行对国有金融资产的管理职责。三是现代企业制度初步形成，国有金融企业以全新的姿态登上国内外资本市场舞台。2003年，国务院批准成立中央汇金投资有限责任公司（汇金公司），代表国家依法行使对中国银行和中国建设银行等重点金融企业出资人的权利和义务。从此，中国国有金融企业进入了公司制改革、股份制改革和公开上市的新阶段。

  当前，我国正处于经济保持中高速增长和迈向中高端水平的新阶段，中央国有金融企业肩负着建设现代化金融体系、推动中国经济走向高质量发展的重大使命。党的十九大和第五次全国金融工作会议均对完善国有金融资本管理提出了明确要求，“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，推动国有资本做强做优做大”。金融十三五规划也明确提出“统筹规划国有金融资本战略布局，合理调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重，明确国有金融资本出资人职责”等。加强国有金融资本统一管理，是贯彻落实党的十九大和全国金融工作会议精神的重要举措，有利于落实部门管理责任，更好促进国有金融资本保值增值和提高竞争力。

  二、国有金融资本管理进入科学化发展、精细化管理新阶段 

  《指导意见》紧紧围绕提高国有金融资本的管理效率这一核心问题，聚焦制约国有金融资本管理的问题和障碍，进一步完善了国有资本管理的体制和机制，标志着我国国有金融企业管理进入以“以统一资本管理”为主要特征的科学化、精细化管理新阶段。

  第一，“一元化”的出资人代表制度，有利于形成权责明确、集中统一的国有金融资本管理新模式。目前，财政部、汇金公司，“一行三会”等都从不同角度参与国有金融资本管理，地方层面的国有金融资本管理也缺少统一模式，财政、国资委、金融办、投资运营等部门和单位不同程度地参与本级国有金融资本管理，这种分散的管理局面造成“政出多门”等现象时有发生。《指导意见》明确提出，由财政部门牵头统一行使出资人职责，这有利于明确财政部门作为国有金融资产出资人代表的职责，结束目前我国国有金融资产“多头管理”的局面。从国际经验看，德国、日本、印度、意大利等大部分国家都是由财政部门直接或间接履行出资人职责。例如，法国、瑞典、德国采用“财政部+金融企业”的双层模式，奥地利、韩国、新加坡等国家则采用“财政部+控股公司+金融企业”的三层模式。

  第二，有利于统筹规划国有金融资本战略布局，提高金融资本运营效率。目前，国有金融机构逐步形成了以国有股权为主，民营资本、外资和社会公众持股并存的多元化股权结构，但股权结构不合理、“一股独大”的问题依然存在，同时一些重要基础设施领域存在宏观统筹和管控不足等问题。根据《指导意见》，财政部将成为国有金融资本出资人职责的履行主体，各级财政部门可以根据需要，分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本，这有利于理顺和落实各级、各部门的管理责任，明确委托授权管理体制，也利于财政部门统筹规划国有金融资本战略布局，引导国有金融资本布局更趋合理。

  第三，有利于加强国有金融资本的穿透管理，提高金融风险防范能力。近年来，我国国有金融资本经营混业经营特征日益突出，银行、保险、证券、信托等领域的业务交叉越来越多，部分国有金融企业子公司的管理链条不断拉长，国有资本控制力层层递减，内部管理难度加大。部分地方将金融企业与非金融企业国有资本集中统一监管，缺乏有效的风险隔离机制导致产融无序结合，资金“脱实向虚”。《指导意见》提出将对国有金融机构股权出资实施资本穿透式管理，有利于加强国有资本监管，防范内部控制人风险，促进国有金融企业子公司更加规范和审慎经营，引导产融结合规范发展。

  三、以管好资本为核心，不断提高国有金融资本的管理效率 

  建立统一的出资人代表制度是国有金融资本管理走向科学化、精细化管理的新起点，未来还需要以管好资本为核心，切实提高国有金融资本的管理效率，发挥好国有金融资本在促进经济转型升级中的“排头兵”作用。

  一是盘活国有金融资产存量，实现国有金融资本的优化重组。根据国有企业所属行业的特点有进有退、区别对待。在保持经济金融稳定和国家对主要国有企业控制权的前提下，以“混合所有制”为重要手段，实现国有企业资本结构的多元化发展、多维度分布。合理确定产权比例，建立不同的控股模式。对于开发性和政策性金融机构，可继续保持国有独资和全资的性质。对于在行业中具有重要影响力的金融机构以及涉及国家安全、外溢性强的金融基础设施类金融机构，保持国家绝对控制力，即控股50%以上。对于处于竞争领域的其它国有金融机构，国有控股比例可降低至50%以下。吸引和鼓励非公资本共同参与，提高国有资产的证券化和流动性。引进战略投资者和整体上市通过方式推动国有金融企业深化产权改革。

  二是完善国有资本的股东角色定位，打造国有金融企业公司治理的最佳实践。良好的公司治理有利于提高国有金融的内生动能。要深化以“管资本”为核心的企业治理结构，从激励机制、考核制度、人事任命等方面，不断打造中央国有金融企业公司治理的最佳实践。研究差异化绩效考核标准，并赋予不同的经营自主权。重点从产品质量、营运效率上进行考核，引入社会评价。着力创造有进有出的人才流动机制，继续发展和完善专业人才市场，通过市场机制选聘高级管理人员参与管理。明确国有金融企业党组织发挥作用的范围和职责，明确党组织是公司治理架构的有机组成部分。

  三是完善国有金融机构风险治理框架，推动国有金融资本穿透式监管的落地。完善《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律法规，构建金融控股公司的相关法律法规。严格规范金融综合经营，强化综合监管，针对金融控股公司信用链条复杂、容易出现关联交易的特点，建立内部“防火墙”制度来规范其经营，重点在实业公司与金融公司之间进行隔离。加强金融业综合统计工作，实现金融统计全覆盖，为穿透式监管提供信息支撑。